J. Šiugždinienė. Steigiame naujas kunigaikštystes ir mažiname ministrų atsakomybę

Asignavimų valdytojas – tai įstaigos vadovas, kuris savarankiškai disponuoja valstybės finansais, arba, kitaip tariant, jam pinigai iš valstybės biudžeto skiriami tiesiogiai. Šių įstaigų vadovai patys formuos savo strategijas ir biudžetus, savarankiškai derėsis dėl biudžeto asignavimų.

Kokios pasekmės viešajam valdymui? Tai reiškia, kad didėja šalies politinės-administracinės sistemos fragmentacija. Ministras netenka svarbių svertų valdyti šias įstaigas, nes asignavimų valdytojai įgauna teisę savarankiškai formuoti viešąją politiką. Be to, galimai didės valdymo išlaidos.

Lietuvos politinė-administracinė sistema išgyveno keletą pertvarkos bangų, kurias daugiausia sukėlė išoriniai veiksniai (pereinamasis laikotarpis atgavus nepriklausomybę, stojimas į Europos Sąjungą ir finansų krizė), tačiau jos problemos vis dar tos pačios: didžiulis viešojo sektoriaus organizacijų skaičius (2014 metais veikė 793 įstaigos, iš jų apie 515 – biudžetinės įstaigos).

Nemažai įstaigų yra mažos. Pavyzdžiui, beveik visose 30 regioninių parkų direkcijose dirba po mažiau nei 20 darbuotojų. Didelis skaičius ir mažos įstaigos reiškia, kad daug išleidžiame valdymui ir sudėtinga įgyvendinti vieningą politiką. Kita problema – įstaigų „margumynas“. Panašias funkcijas vykdančios institucijos skiriasi savo teisiniu statusu, vadovų skyrimo tvarka, išteklių valdymo autonomija ir kitais ypatumais. Išties sunku susigaudyti kas, kaip ir kodėl.

Žingsnis atgal

Prieš keletą metų Vyriausybėje ir Seime buvo pasiektas sutarimas, kad būtina mažinti valdžios institucijų sistemos fragmentaciją. Ministrams buvo pavestos visos valdymo sritys ir pareikalauta prisiimti politinę atsakomybę už viešosios politikos rezultatus. Sutarta, jog būtina užtikrinti veiklos rezultatyvumą ir mažinti valstybės valdymo išlaidas.

Tačiau atrodo, kad mes vėl tyliai tyliai atidarome Pandoros skrynią. Deja, daugeliui sprendimų priėmėjų vis dar norisi daugiau galių, daugiau valdžios, mažiau kontrolės. Sprendimas pakeisti Vidaus reikalų ministrui pavaldžių įstaigų statusą labai subtilus, nes pats Statutas tik įtvirtino, kad vidaus reikalų centrinių įstaigų vadovus penkeriems metams į pareigas skiria ir iš jų atleidžia Vyriausybė vidaus reikalų ministro teikimu. Na, o jau Biudžeto sandaros įstatymas nustato, kad savarankiškos biudžetinės įstaigos (asignavimų valdytojo) statusą įgauna tų įstaigų vadovai, kuriuos į pareigas skiria Prezidentas, Seimas ar Vyriausybė.

Taigi, Seimas patvirtina Vidaus tarnybos statutą ir tarsi netyčia gimsta penki nauji asignavimų valdytojai.

Ką reiškia situacija, kada įstaigų vadovai tampa savarankiškomis biudžetinėmis įstaigomis (asignavimų valdytojais)? Kaip minėta, pirmiausia, ministras netenka svarbių svertų valdyti šias įstaigas. Šių įstaigų vadovai patys formuos savo strategijas ir biudžetus. Kuo daugiau tokių įstaigų, tuo sunkiau tų įstaigų veiklą nukreipti svarbių strateginių tikslų įgyvendinimui. Tuomet formuojasi ydinga praktika, kuomet ministras lyg ir atsakingas už valdymo sritį – sveikatos, socialinės apsaugos, kultūros ar kt., bet šiose srityse autonomiškai veikia ne viena savarankiška įstaiga, kuri gali pati planuoti ir įgyvendinti savo strategiją.

Ministro valdymo srityje veikiančios savarankiškos biudžetinės įstaigos (asignavimų valdytojai) įgyja daug savarankiškumo priimant svarbius sprendimus konkrečioje srityje, formuojant plėtros kryptis. Tad čia esminis klausimas – kas prisiims politinę atsakomybę, neturint realios įtakos rezultatams? Pavyzdžiui, šiandien Vidaus reikalų ministras yra atsakingas už viešąjį saugumą, vienas iš jam keliamų strateginių tikslų – „Įgyvendinti viešojo saugumo politiką ir siekti, kad šalies gyventojai jaustųsi saugesni“. Dabartiniu Seimo sprendimu Viešojo saugumo tarnybai yra suteiktas savarankiškos biudžetinės įstaigos statusas (asignavimų valdytojo), taigi ji pati savarankiškai galės priimti svarbius sprendimus šioje srityje. Kokią įtaką turės ministras? Kas atsitiks, jeigu įvyks didelė nelaimė masinių renginių metu ar sudėtinga ekstremali situacija? Kas prisiims politinę atsakomybę? Paradoksalu, o juk būtent šis ministras viešąjį saugumą iškėlė prioritetu.

Dar neseniai tokių įstaigų kaip Informacinės visuomenės plėtros komiteto, Lietuvos Respublikos ginklų fondo, Lietuvos valstybinio mokslo ir studijų fondo vadovai turėjo savarankiškų biudžetinių įstaigų (asignavimų valdytojų) statusą. Šiandien visai natūralu, kad šios įstaigos priskirtos tam tikrų ministerijų valdymo sritims ir pagrindines plėtros kryptis brėžia už tą valdymo sritį atsakingas ministras. Tai reiškia, kad įstaigos, besivadovaudamos ministerijos strateginiu planu, rengia savo metinį planą ir siekia ministro iškeltų rezultatų. Tokių įstaigų valdymo išlaidos yra planuojamos kaip bendros valdymo srities išlaidos, todėl nesudėtinga centralizuotai naudotis ministerijos finansų ir personalo tarnybos paslaugomis.

Reikalingas vieningas matymas

Organizacijos autonomijos ir kontrolės lygis turėtų priklausyti nuo organizacijos teisinio statuso ir, atitinkamai, nuo vykdomų funkcijų pobūdžio. Todėl, stebint sprendimus staiga pakeisti Vidaus reikalų ministerijos įstaigų vadovų skyrimo tvarką, kyla klausimas, ar įstaigos statuso keitimas yra atsakingai įvertintas ir išdiskutuotas sprendimas, ar tik ambicijų tenkinimas ir didesnių galių siekimas?

Atsakymas peršasi savaime, nes šiandien neturime aiškios viešojo administravimo institucijos sąrangos koncepcijos. Kaskart steigiant naujas ar reorganizuojant esamas organizacijas diskutuojame ne tik dėl labiausiai tinkamo teisinio statuso, bet ir dėl organizacijos savarankiškumą lemiančių valdymo elementų.

Per daug turėjome ir vis dar turime „mažų kunigaikštysčių“, kurios dažnai veikia tik pagal joms vienoms žinomas taisykles. Tai didina valdymo fragmentaciją ir apsunkina visuomenės problemų sprendimą. Šiandienos problemų sprendimui reikalingas glaudus institucijų bendradarbiavimas ir kompleksinės priemonės. Daugiau dėmesio būtina skirti ne padarinių likvidavimui ir kontrolei, o visuomenės švietimui, prevencijai, nevyriausybiniam sektoriui.

Turime ieškoti inovatyvių sprendimų ir telkti skirtingų institucijų kompetencijas. Tačiau tyrimai rodo, kad bendradarbiavimas tarp valdžios institucijų Lietuvoje – labai didelė problema. Nepagrįsti sprendimai, iškraipantys sistemą, dar labiau apsunkina nuoseklios politikos įgyvendinimą ir atskaitomybę visuomenei už pasiektus rezultatus.