Jurgita Šiugždinienė. Ar įstatymų skaičius – geriausias Seimo darbo matas?

Vertinant Seimo narių darbą viešojoje erdvėje dažniausiai mirga skaičiai: kiek kas panaudojo parlamentinei veiklai skirtų lėšų, kiek kas per posėdžius pasisakė ar patylėjo, kiek pataisų ar naujų teisės aktų projektų pateikė. Ypač girdint pastarojo rodiklio vertinimus norisi garsiai paklausti: ar tikrai turėtume tais skaičiais džiaugtis? Juk teisėkūra – labai rimtas, daug patirties ir kompetencijų reikalaujantis procesas. Jame kiekybė tikrai nereiškia kokybės, tad ar tikrai tai tinkamas parlamentarų darbo matas?

Reikia pripažinti, kad Lietuvoje turime išties rimtą problemą su teisės aktų keitimų ir naujų projektų gausa. Jau beveik tris dešimtmečius esame nepriklausomi, o teisėkūros procesas mūsų valstybėje vis dar labai aktyvus. Pavyzdžiui, vien praėjusiais metais Seimas priėmė 863 įvairaus pobūdžio teisės aktus. Netrukus į pavasario sesiją susirinksiantiems parlamentarams Vyriausybė siūlys svarstyti ir patvirtinti 396 įstatymų projektus. Šį teisėkūros planą dar papildys Prezidentės, pačių Seimo narių iniciatyvos, tad, galima tikėtis, galutiniai skaičiai bus neįtikėtinai dideli.

Kodėl tai problema? Pirmiausia, tai reiškia, kad mūsų teisinė bazė yra labai nestabili ir sunkiai prognozuojama. Tai tikrai nėra geras signalas piliečiams ir investuotojams. Pastebiu tendenciją, kad, teikiant pasiūlymą dėl konkretaus pakeitimo, retai gilinamasi į visą sistemą, plačiau analizuojamas būsimo pakeitimo poveikis, parengiamos alternatyvos, atliekama išsami kaštų ir naudos analizė.

Kita problema – labai detalūs pagrindiniai teisės aktai. Norime apibrėžti ir aprašyti kiekvieną žingsnį. Visgi daug dalykų galima nustatyti antriniais, įstatymus lydinčiais teisės aktais: Vyriausybės nutarimais, ministrų įsakymais ir pan. Pasaulis keičiasi taip greitai, kad labai sunku numatyti, ar šiandien aktualūs dalykai bus tokie pat aktualūs po kelerių metų, todėl nereikėtų pagrindinių įstatymų apraizgyti detalėmis, procedūrų aprašymais. Vėliau norint jas net ir minimaliai pakeisti, reikia praeiti visą teisėkūros procesą. Tai užtrunka labai ilgai, Seimas apkraunamas darbu, lieka mažai laiko ir resursų rimtiems pokyčiams įvertinti.

Teisės aktų detalumas ir gausa parodo, kad mes esame „legalistinė“ valstybė. Norėtume būti šiauriečiai, bet savo administracine praktika esame tiktų tikriausi kontinentinės Europos atstovai su, deja, vis dar ryškiu posovietinės kultūros prieskoniu. Iš esmės nepasitikime savo piliečiais. Galvojame, kad jeigu paliksime bent mažiausią landą, tai pro ją visi ir bandys pralysti. Kartais taip ir nutinka. Visgi mūsų visuomenėje labai trūksta pasitikėjimo vieni kitais, ir tą pasitikėjimą turime kurti bei deklaruoti visais lygiais. Tai tikrai atsipirks.

Šiaurės šalyse, anglosaksiškose valstybėse per metus priimtų teisės aktų skaičiai yra pastebimai mažesni. Pavyzdžiui, Airija per metus patvirtina apie 200 teisės aktų, Norvegija – apie 150, Danija – 200–300. Šios valstybės žymiai daugiau dėmesio skiria analizei, poveikio vertinimui, diskusijoms su visuomene, plataus partijų konsensuso paieškai. Tai duoda savo vaisius. Taip parengtus teisės aktus reikia rečiau koreguoti, keisti.

Kitas svarbus aspektas – kaštų ir naudos analizė. Ne vienas ekonomistas mini, kad tokia analizė Lietuvoje praktiškai neatliekama, nors turėtų būti privaloma. Noriu priminti, kad ji yra įteisinta dar 2003 m., Vyriausybei patvirtinus numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodiką. Ji numato, kad, rengiant teisės aktų projektus, būtina analizuoti jų poveikį ne tik atitinkamai reguliavimo sričiai, bet ir valstybės finansams, piliečių ir institucijų administracinei naštai, ekonomikai, viešojo valdymo ir teisinei sistemai, socialiniai aplinkai.

Kodėl tokia analizė neatliekama? Tai lemia kelios priežastys. Visų pirma, nėra politinės paklausos – to retai prašo Vyriausybė,  Seimas. Be to, ministerijose trūksta kompetencijų ir resursų tokį vertinimą atlikti, taip pat trūksta gebėjimų išnagrinėti ir įvertinti pateiktas alternatyvas ir jų kokybę.

Teisėkūra neturėtų užgožti nemažiau svarios funkcijos – parlamentinės kontrolės. Ir čia Seimo nariai galėtų būti kur kas veiklesni. Kalbu ne apie paviršutinišką įstatymų įgyvendinimo stebėseną, ataskaitų analizę ir formalų rankų pakėlimą „už“ ar „prieš“. Kalbu apie aktyvų Seimo komitetų dalyvavimą formuluojant rekomendacijas ir pasiūlymus dėl jam atskaitingų valstybės institucijų veiklos, jų metinių ataskaitų vertinimą.

Tikrai galėjome išvengti situacijos su LRT, jeigu parlamentinė kontrolė būtų vykdoma nuosekliai ir visu rimtumu. Panagrinėjus teikiamas veiklos ataskaitas tampa aišku, kad Seimo nariams sunku kontroliuoti įstaigų veiklos kokybę – ataskaitos didelės apimties, veiklos prioritetai labai abstraktūs, rezultatai sunkiai pamatuojami, daugeliu atveju veiklos vertinimo rodikliai visai nesuformuluoti.

Fokusuojamasi į rutinines veiklas ir tampa nebeaišku, ko mes tikimės iš atskaitingų valstybės institucijų, kaip matuosime jų sėkmę, už ką skatinsime ar bausime. Tai sritis, kuri reikalauja neatidėliotino dėmesio.

Šiame tekste pasidalinau tik keletu pamąstymų apie Seimo veiklos vertinimo kokybę, tačiau ši tema nusipelno gilesnės diskusijos, siekiant teisėkūrą vertinti ne kiekybiniais, o kokybiniais rodikliais.

Jurgita Šiugždinienė yra Kauno technologijos universiteto (KTU) laikinoji rektorė